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MINERÍA, TERRITORIO Y COMUNIDADES ÉTNICAS

v. Elementos de política pública para la lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal

Lo que diferencia el tratamiento de la actividad extractiva criminal del de la minería ilegal es que la primera se estructura en contra de las leyes y la segunda se estructura prescindiendo de las leyes, por lo que el tipo de enfoque de política pública que se aplica a una y otra es diferente.

Para la actividad extractiva criminal se adopta un enfoque represivo de carácter penal, policial, militar y de inteligencia sobre las redes criminales implicadas. En cambio para la minería ilegal, en una primera instancia, se aplica un enfoque civil y administrativo frente al incumplimiento de las múltiples normas de diversa índole (no disponer del correspondiente título minero vigente o la autorización del titular de dicha propiedad y no cumplir además con al menos uno de los requisitos exigidos por la ley, a saber: la licencia ambiental, las normas laborales, ambientales, de seguridad o de salubridad industrial, la capacidad técnica necesaria o el pago de regalías o de las contraprestaciones económicas exigidas para el aprovechamiento de los recursos naturales). Sin embargo, pasado un breve período de tiempo, durante el cual no se muestre voluntad de formalización, este tipo de minería ilegal adquiere un carácter equivalente al de la actividad extractiva criminal, y por lo tanto se adopta frente al mismo un enfoque represivo de carácter penal, policial y militar.

En términos de política púbica, el GDIAM recomienda el endurecimiento de las medidas en contra de la minería ilegal y la actividad extractiva criminal, principalmente cuando se cometen violaciones a los derechos humanos, a los derechos laborales y ambientales y a la transparencia económica.

  • Enfoque de cadena productiva
  • Se insta a que se dirija la lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal a toda la cadena productiva (extracción, transporte, venta de insumos, financiación, comercialización, etc.). En efecto, la política de lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal pasa por la implementación de una estrategia con enfoque sistémico de la cadena, donde la inteligencia financiera es uno de los elementos centrales (sin dejar de lado las actividades policiales y judiciales), acompañada de la cooperación con las comunidades, las instituciones y las empresas que están operando en el territorio con el fin de que provean información sobre la materia y ejerzan control ciudadano e institucional.

    En cuanto al primer elemento, el GDIAM invita al Gobierno Nacional a replicar en la lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal procesos ya existentes en otros ámbitos, tales como la rotación frecuente de la fuerza pública en las regiones mineras, así como la operación de unidades móviles judiciales encargadas del proceso de recolección de pruebas en el terreno.

    El Estado, a su vez, debe entender que la estrategia de lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal corresponde claramente a las instituciones encargadas de la seguridad del Estado y específicamente a aquellas dependientes del Estado central, quienes tienen mayor capacidad real de enfrentar este flagelo. En todo caso, la experiencia ha demostrado que igualmente se requiere el compromiso efectivo de las autoridades locales y que, mientras dichas entidades no demuestren un accionar sin ambigüedades frente a la ilegalidad y la criminalidad, la acción estatal se dificulta. De allí que sea indispensable que la sociedad regional complemente esta acción del Estado con la información y el control ciudadano, y cuente con el soporte de las instituciones para hacerlo.

    Se ha hecho evidente que la lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal no puede estar en manos del Ministerio de Minas y Energía. El Ministerio tiene como función básica la construcción de políticas públicas para el desarrollo de las actividades formales del sector extractivo, y no tiene, ni por sus funciones ni por sus recursos, posibilidad alguna de ejercer funciones de control del orden público y de la seguridad nacional. Sin embargo, este debe colaborar con las demás entidades estatales responsables de proveer información y diseñar las estrategias para la lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal.

    De otro lado, los mandatarios de los entes territoriales tienen responsabilidades en esta materia pero requieren apoyo financiero y administrativo para cumplir con las mismas y así superar su pobrísima capacidad de defensa y control del orden público. Es necesario también fortalecer la ética pública e implementar políticas anticorrupción para impedir la cooptación económica de las autoridades locales por parte de los agentes ilegales y criminales. Además, las comunidades deben ser preparadas para que puedan exigir que se les rindan cuentas sobre la puesta en marcha de las acciones contra la actividad extractiva criminal que corresponde a las autoridades, y deben estar protegidas cuando como ciudadanos actúan en contra de esas organizaciones criminales.

    Igualmente, con el objetivo de combatir el comercio ilegal de minerales, y especialmente de aquellos que son altamente rentables, el GDIAM propone que el Estado focalice sus esfuerzos no solo en contar con una política represiva, sino también con una política reparativa. En ese sentido, conviene tener en cuenta que las políticas represivas traen en muchos casos serios efectos negativos directos e indirectos sobre las comunidades y agentes sociales, así como sobre los grupos que se dedican a la minería ancestral, artesanal y a la pequeña minería. Por ello, el enfoque tendría que tener una política de reparación de daños, lo que le daría una mayor legitimidad en la lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal, elemento del que se carece hoy en día de cara a ciertas comunidades y regiones.

  • Zonas mineras prioritarias
  • El Estado debe abordar esta problemática de manera integral tanto a mediano como a largo plazo. Así, se propone la creación de Zonas Mineras Prioritarias contra la Criminalidad e Ilegalidad, que en ellas organizaciones sociales, instituciones de gobierno y empresas participen en un proyecto común de desarrollo territorial legal, participativo, equitativo y sostenible. Dicha intervención debe ser una acción coordinada de todo el aparato estatal. En ese sentido, se debe promover la consolidación del territorio desde la perspectiva de la seguridad y del acceso a bienes públicos, tales como la educación, la salud y la justicia. Resulta de vital importancia el fortalecimiento para la lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal de las comunidades, así como de los procesos de autonomía de las comunidades indígenas, campesinas y afro y de sus autoridades locales.

    El GDIAM considera que si bien la lucha contra la minería ilegal y la actividad extractiva criminal debe partir de una clara política nacional, el enfoque de las políticas públicas en este ámbito debería ser diferencial a nivel regional, con el objetivo de tener en cuenta la especificidad de las regiones. Lo anterior plantea el desafío del trabajo conjunto entre las autoridades nacionales y las regionales, así como de las empresas formales con las comunidades.

  • Trazabilidad de la actividad minera
  • Para luchar contra la actividad extractiva criminal, el GDIAM propone además la aplicación de programas de trazabilidad para la actividad minera. El objetivo de estos programas radica en realizar el seguimiento sobre el historial del producto final a través de sus diferentes etapas en la cadena: la producción, el beneficio, el transporte y la comercialización del mineral, y así obtener la certeza de que cada mineral que se está comercializando proviene de una unidad productiva minera que posee un título legalmente otorgado. Igualmente, es necesario hacer control y seguimiento a la maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería.

    Una de las alternativas que el GDIAM propone para implantar la trazabilidad al recurso natural es que en determinadas regiones estratégicas se proceda a exigir una certificación. Para ello, se recomienda que exista una sola fuente de compra del recurso para quienes no tengan acceso a mercados con el estricto cumplimiento de la ley, como puede ser el caso de la minería ancestral y artesanal y de pequeña escala. Dicha fuente de compra puede ser la institución o empresa sugerida anteriormente en el subtítulo iii de este documento.

  • Cuantificación y monitoreo de la minería ilegal y la actividad extractiva criminal
  • Finalmente, se propone cuantificar la magnitud y el impacto ambiental de la extracción ilícita, y especialmente de la criminal, a semejanza de lo que se hace en el país con los cultivos ilícitos.