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PARTICIPACIÓN CIUDADANA EFECTIVA PARA UNA MINERÍA INCLUYENTE

iii. Definición de una institucionalidad para la participación ciudadana efectiva en el sector minero

• Reactivación y redefinición del Consejo Asesor de Política Minera

Para la nueva institucionalidad participativa es esencial que el actual Consejo Asesor de Política Minera, creado en 2001 y dependiente del Ministerio de Minas y Energía, asuma un papel más activo en el ámbito minero del país. Asimismo, el GDIAM insta a que se amplíe la composición de sus miembros. Actualmente, de acuerdo con el artículo 343 de la Ley 685 de 2001 y como lo especifica el artículo tercero del reglamento de dicho Consejo, está conformado por el ministro de Minas y Energía (quien lo preside), el ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el presidente de la empresa Nacional Minera o de la entidad que haga sus veces (que no existe), dos representantes del sector empresarial minero, un representante del sector minero definido en el capítulo XXIV del Código de Minas y un representante del sector académico.

Este Consejo debe contar con la participación de representantes de todos los sectores interesados, tales como el Gobierno Nacional, los alcaldes y los gobernadores, las agremiaciones mineras, las comunidades étnicas, las mesas mineras municipales y departamentales y las organizaciones de la sociedad civil reconocidas como actores del sector minero. El foco de su trabajo debe ser formular recomendaciones sobre la política minera y realizar un monitoreo de las necesidades, oportunidades, desarrollos y retos del sector. Sus propuestas deben surgir de la pluralidad de los miembros y ser de carácter consultivo para el Gobierno Nacional. Igualmente, la regularidad de sus intervenciones debe ser asegurada con sesiones como mínimo bimestrales.

• Consulta previa y consulta popular

Algunas secciones anteriores de este documento se han referido extensamente a la consulta libre, previa e informada. Aquí solo se quiere subrayar la importancia de que esta cuente con reglamentos que definan las reglas de juego a aplicar. En el caso de la consulta popular, el GDIAM cree necesaria una definición de lineamientos de política sobre las consultas populares a nivel municipal que considere la Ley 136 de 1994 (Ley de régimen municipal), la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), la Ley 134 de 1994 (Ley de mecanismos de participación ciudadana) y la nueva Ley estatutaria de participación, aprobada en 2012 por el Congreso de la República y sobre la cual la Corte Constitucional emitió fallo favorable el pasado 10 de abril de 2015.

Resulta urgente precisar los criterios a aplicar con respecto a que “el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio”.

• Mesas de diálogo y de coordinación territorial

El GDIAM insta a la promoción de un nuevo espacio de participación ciudadana permanente a nivel territorial, que pueda constituirse en un escenario de integración de los diferentes espacios (los Consejos Consultivos de Ordenamiento Territorial, los Consejos Territoriales de Planeación, las veedurías ciudadanas, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, los Comités Ambientales, los Comités de Seguimiento a la Inversión de Regalías, etc.) para la discusión de los temas relacionados con la actividad minera.

El GDIAM propone la creación de Mesas de Diálogo y de Coordinación Territorial, con la finalidad de establecer un diálogo preventivo que respete y fortalezca la institucionalidad democrática, transformando relaciones conflictivas a priori en relaciones basadas en el respeto mutuo y la confianza. Estas Mesas de Diálogo buscarían encontrar eventuales soluciones consensuadas y prácticas reales que contribuyan al desarrollo sostenible de los territorios con presencia de mineros a pequeña escala, formales o no, y empresas de la industria minero-energética. Igualmente, estos espacios deberían contar con las condiciones para hacer un seguimiento al efectivo cumplimiento de los eventuales acuerdos de negociación entre todas las partes, así como para facilitar la articulación y la coordinación de la intervención de los distintos niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal), en consonancia con las recientes órdenes de la Corte Constitucional (Sentencia C-123/14), en el sentido de establecer un diálogo efectivo con las autoridades de los territorios en los cuales se desarrollarían proyectos mineros.

En efecto, el GDIAM considera que la política minera promovida por el Estado debe –sin renunciar a la competencia del orden nacional– involucrar más a las autoridades locales, puesto que una buena parte de las dificultades de coordinación que persisten tiene que ver con el marginamiento de estas autoridades. La coordinación con las autoridades políticas locales debe considerar los momentos en la cadena de valor minera que tienen un significativo impacto en su entorno.

Dichas Mesas de Diálogo podrían integrarse de la siguiente manera:

  • • Liderazgo del Gobierno Nacional (Ministerio del Interior), con la presencia indelegable (por lo menos a nivel de viceministros) de los ministerios involucrados en los temas a tratar (Ministerios de Minas, Ambiente, Agricultura, Defensa, Comercio y Transporte, por ejemplo) y de las entidades adscritas o vinculadas cuya participación corresponda en función de la agenda (ANM, SGC, Incoder, Anla, etc.).
  • • Participación indelegable de las autoridades políticas locales (gobernador y/o alcalde, según aplique).
  • • Participación de los representantes de las comunidades organizadas oficialmente reconocidos, como también de los que realicen minería artesanal o a pequeña escala y del sector empresarial.
  • • Un tercero independiente debe fungir como garante del diálogo y facilitar estos espacios de interlocución.

Implementar esta iniciativa requerirá también emprender acciones de fortalecimiento institucional de los municipios para la promoción de la participación efectiva de la ciudadanía (diseño de institucionalidad, diálogo democrático, negociación y manejo de conflictos, transparencia y rendición de cuentas, ética de lo público, etc.).

• Habilitación del interlocutor ciudadano involucrado por la actividad minera en su territorio

También resulta necesario implementar un programa de fortalecimiento de la ciudadanía para el ejercicio de la participación efectiva en los asuntos de la minería en su territorio que la impacten (creación de confianza, de tejido social, negociación y manejo de conflictos, diálogo democrático, acceso a información, petición y fiscalización de cuentas e incidencia en lo público). Ello es coherente con la propuesta previamente hecha por el GDIAM en este documento sobre la creación de un fondo de apoyo a las organizaciones sociales, para que estas fortalezcan su organización y capacidad de representación de intereses.

• Mecanismos de participación en el ciclo de decisiones de la actividad minera

El GDIAM considera esencial el fomento de diferentes mecanismos de participación ciudadana en el ciclo de decisiones de la actividad minera: 1) la decisión de extraer minerales mediante la implementación de la consulta previa a las comunidades étnicas y de las audiencias públicas ambientales; 2) el otorgamiento de la titulación, las licencias y los contratos a través de la consulta popular cuando ello implique un cambio significativo en la vocación del uso del suelo (art. 33, Ley 136); 3) seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiridos con la comunidad a través del mecanismo establecido con tal propósito en la consulta previa, la audiencia pública ambiental, las mesas de rendición de cuentas sobre la responsabilidad social empresarial o las mesas de diálogo y coordinación territorial; 4)monitoreo de la generación, distribución, uso e impacto de regalías a través de los Comités de Seguimiento y Evaluación a la Inversión de las Regalías (CSIR); y, 5) el cierre minero a través del mecanismo específico que para ello se establezca.

Impulsar esta iniciativa de manera efectiva requerirá sin duda el desarrollo de experiencias piloto de participación para derivar lecciones provechosas de ellas y replicarlas en todo el país. Estas experiencias piloto deben considerar la participación de ciudadanos, organizaciones, instituciones y estado local en regiones conformadas por conglomerados de municipios que constituyen una totalidad cultural. Los actores deben conocer y dialogar sobre la potencialidad minera del territorio y su ordenamiento, de acuerdo con el potencial general de desarrollo de este territorio. Esta participación territorial en el ordenamiento del desarrollo está en el espíritu de la jurisprudencia sobre la consulta previa –y en todo el cuerpo constitucional y legal sobre la participación ciudadana– con las comunidades étnicas y demandaría por parte del Estado que las iniciativas mineras tomadas centralmente tengan en cuenta la propuesta integral de desarrollo regional sostenible que establecen los habitantes e instituciones en un territorio de manera participativa, independientemente de si tienen o no identidades étnicas.

Para que estas iniciativas tengan la mayor legitimidad posible deberá proveerse a todos los actores de información amplia, suficiente, pública e imparcial. Para efectos de la imparcialidad deberán darse los mismos espacios, los mismos tiempos, la misma importancia y el mismo respeto a las diferentes posiciones relacionadas con el proyecto. Es claro que la toma de decisiones con la mayor información posible garantiza una mayor efectividad en los diálogos.